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构建科学合理健全的动物防疫法律制度

——关于动物防疫法第二次修订

2021-02-05 19:47:23       来源:中国农村网    作者:全国人大常委会委员、农业与农村委员会副主任委员 刘振伟

  编者按:《中华人民共和国动物防疫法》已由第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2021年1月22日修订通过,自2021年5月1日起施行。为了更好学习宣传和施行这一事关动物卫生安全和公共卫生安全的重要法律制度,本刊约请主持法律修改工作的十三届全国人大常委会委员、农业与农村委员会副主任委员刘振伟对修改的主要问题作权威解读。

  《中华人民共和国动物防疫法》于1997年7月第八届全国人大常委会第二十六次会议通过。2007年8月30日第十届全国人大常委会第二十九次会议第一次修订。2013年6月29日第十二届全国人大常委会第三次会议和2015年4月24日第十二届全国人大常委会第十四次会议两次修正。2021年1月22日第十三届全国人大常委会第二十五次会议第二次修订,由10章85条修订为12章113条,向构建科学合理健全的动物防疫法律制度迈进一大步。

  一、修订动物防疫法的重要意义

  动物防疫法在保障养殖业生产安全、动物源性食品安全、公共卫生安全及生态环境安全方面具有十分重要的作用,是涉农法律制度中带有基础性的重要法律。

  长期以来,由于我国饲养动物量大面广,养殖方式相对落后,动物及动物产品国际贸易增多,基层动物防疫体系薄弱,动物防疫形势严峻复杂,主要表现在:一是重点动物疫病净化、消灭缺乏全面的中长期规划,疫病多发高发突发,潜在风险及防控压力大。二是人畜共患传染病防控环节薄弱,制度建设、资源配置、部门协作机制不够健全。三是动物防疫制度体系不完善。病死动物和病害动物产品无害化处理、动物及动物产品调运监管、动物疫病区域化管理、动物防疫条件审查、动物疫病疫情监测预警等制度建设滞后。四是基层动物防疫机构、队伍及保障措施难以满足防疫需要。动物防疫责任体系不完善,生产经营者防疫主体责任落实不到位,一些生产经营主体履行强制免疫义务自觉性不强。六是法律责任缺乏刚性。2020年2月24日,全国人大常委会作出《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》,对非食用性利用野生动物审批监管和检疫检验提出明确要求,需要及时转化为法律规范。综上,修订动物防疫法十分必要。

  二、修订动物防疫法的总体思路及重点

  认真贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,落实党的十九大、十九届二中、三中、四中、五中全会精神,按照全面提升动物卫生水平和全力防控人畜共患传染病的目标,着力解决动物防疫面临的制度性问题,对动物防疫方针、保障公共卫生安全和人体健康的工作机制、防疫责任体系、制度体系、监管体系和法律责任调整完善,构建科学、合理、健全的动物防疫法律制度。

  修订后的动物防疫法在八个方面得到强化:一是强化对重点动物疫病的净化、消灭,在全面防控基础上,推动重点动物疫病从有效控制到逐步净化、消灭转变,调整了动物防疫方针;二是强化人畜共患传染病的防控机制;三是强化对非食用性利用野生动物的检疫;四是强化对动物疫源疫情的监测预警;五是强化生产经营者的防疫主体责任、行业部门的监管责任和地方政府的属地管理责任;六是强化动物防疫制度体系;七是强化基层动物防疫体系和保障措施。八是强化法律责任。

  (一)强化对重点动物疫病的净化、消灭,调整动物防疫方针

  过去,我国动物防疫工作坚持“预防为主”方针,有效控制了高致病性禽流感、口蹄疫等重大动物疫病大范围发生。但从动物疫病流行规律看,单纯预防难以有效遏制动物病原体变异及侵害,防不胜防,成本很高。有计划地净化、消灭对动物卫生安全和公共卫生安全危害大的重点病种,推进重点病种从免疫临床发病向免疫临床无病例过渡,有步骤地清除动物机体和环境中存在的病原体,降低疫病流行率,缩小病原污染面,是消灭重点动物疫病的科学路径。我国于1956年、1996年已分别净化、消灭了牛瘟和牛肺疫,国外一些国家亦成功净化、消灭了十多种重点动物疫病,积累了成功经验。为此,修订后的动物防疫法将动物防疫方针调整为,“实行预防为主,预防与控制、净化、消灭相结合的方针”。

  对动物疫病防控方针的调整,是实践检验的结果,也是付出沉重代价后形成的共识。在动物疫病防控技术路径上,是单纯走“疫苗路线”,还是走从根本上解决问题的“净化、消灭路线”,长期争论不休。这次修订,着眼长远,权衡利弊,确定了“疫苗路线”与“净化、消灭路线”相结合的方针,取二者之长,有利于最大限度提升动物防疫水平和效果。

  为什么要调整动物防疫方针?

  一是动物疫病防控进入新阶段。动物疫病防控体系、技术支撑、资金投入、规模化养殖、管理水平及法制建设,是从预防为主向预防与净化、消灭相结合阶段转变的前提条件,经济发展水平及经济实力也是重要因素,我国进入新阶段的上述条件基本成熟。目标定的高一些,跳一跳可以摸得着。

  二是实验示范效果好。从已经建立的疫病净化示范场实践看,选择重点病种从点到面再到区域净化、消灭,顺应了动物疫病防治规律,社会动员更加广泛,技术运用更加规范集成,防疫强度更高更严,资金投入更多地增加,很好地控制了疫病扩散。成功的实践促使我们下决心在全国推广实施,打造预防为主方针升级版。

  三是国际通行做法。国外一些国家经过数十年努力,已经净化、消灭十多种重点动物疫病,如口蹄疫、猪瘟、家猪伪狂犬病、猪布鲁氏菌病、禽沙门氏菌病。有的国家(如加拿大)通过立法,要求各地建立“疫病净化区”,确定对重点人畜共患传染病和垂直传播的动物疫病分阶段分区域净化、消灭的目标。

  四是“预防为主”与“净化、消灭”相辅相成,互不排斥。“净化、消灭”不排斥“预防为主”,“预防为主”为“净化、消灭”夯实基础。全面防控是净化、消灭的前提,净化、消灭着眼长远、全面布局,构成完整的防控链条。二者有机结合,会收到1+1>2的效果。

  世界动物卫生组织(OIE)制定的《陆生动物卫生法典》,对不同动物疫病净化、消灭标准已经作了规范,例如口蹄疫无疫区的标准是:在过去12个月内未发生过口蹄疫病例;在过去12个月内没有发现口蹄疫病毒感染的任何疑似迹象;在过去12个月生物安全隔离区内无口蹄疫疫苗接种动物;对进入生物安全隔离区内的动物、精液、胚胎和动物产品符合相关规定等。需要说明的是,净化、消灭是针对病原微生物引起的病种,做到无临床发病,或把临床发病控制在规定的标准范围内,不是将病原微生物物种净化、消灭,这是两个概念。

  (二)强化人畜共患传染病防控,保障公共卫生和人体健康

  人畜共患传染病是指脊椎动物与人类之间自然传播的传染病、寄生虫病,病原体包括病毒、细菌、衣原体、立克次体、支原休、螺旋体、真菌、原虫和蠕虫等。现在已知并且命名的动物疫病有1000多种,常见传染病200多种,其中70%以上属于人畜共患传染病,其中危害程度大的有90多种。全世界每年有1700万人死于传染病,其中因人畜共患传染病死亡的占大多数。人畜共患传染病的传播是双向的,动物传人,人传动物,必须强化动物卫生与公共卫生的协作机制,实行双向防控。

  修订后的动物防疫法,完善了人畜共患传染病联防联控工作机制。一是国务院农业农村主管部门根据国内外动物疫情以及保护养殖业生产和人体健康的需要,及时会同国务院卫生健康等有关部门对动物疫病进行风险评估,制定并公布动物疫病预防、控制、净化、消灭措施和技术规范,省级相关部门开展本行政区域的动物疫病风险评估并落实相关措施。二是明确由县级以上人民政府卫生健康主管部门和农业农村、野生动物保护等主管部门制定人畜共患传染病目录,建立人畜共患传染病防治协作机制,加强部门间信息相互通报、疫情会商和协同配合。三是县级以上地方人民政府根据本地情况,决定在城市特定区域禁止家畜家禽活体交易。四是发生人畜共患传染病时,由卫生健康主管部门对疫区易感染的人群进行监测并依法采取防控措施。五是,将人民群众反映强烈的狂犬病防控管理入法。六是违反本法规定,造成人畜共患传染病传播、流行的,依法从重给予处分、处罚。

  将人民群众反映强烈的狂犬病防疫管理入法,是修订后的动物防疫法的一大亮点,回应了人民群众的关切。建国后,我国狂犬病曾经出现过三个疫情高峰。第一次高峰是20世纪50年代中期,年报告感染狂犬病死亡1900例。第二个高峰是20世纪80年代,年报告死亡4000例,最高的1981年为7037例。第三个高峰是2005年至2007年,年均报告死亡数3000例以上。2008至2015年,我国农业、卫生、公安、城管等部门落实防控措施,狂犬病报告数量有所下降。但是,近年来我国城乡饲养犬猫数量急剧增加,达到1亿只以上,二线城市和青年群体饲养宠物呈高增长态势,犬只伤人、致死事件屡屡发生,给受害家庭造成永久伤痛。虽然一些地方出台了犬只管理的地方性法规或规章,但存在立法层级低、管理环节脱节等问题,一些地方办理养犬证和疫苗接种流于形式。修订后的动物防疫法对狂犬病预防及管理作出规定:一是单位和个人饲养犬只,应当按照规定定期免疫接种狂犬病疫苗,凭动物诊疗机构出具的免疫证明向所在地养犬登记机关申请登记;二是携带犬只出户的,应当按照规定佩戴犬牌并采取系犬绳等措施,防止犬只伤人、传播疫病;三是街道办事处、乡级人民政府组织协调居民委员会、村民委员会,做好本辖区内流浪犬、猫的控制和处置,防止疫病传播;四是县级人民政府和乡级人民政府、街道办事处结合本地实际,做好农村地区饲养犬只的防疫管理工作;五是饲养犬只防疫管理的具体办法,由省、自治区、直辖市制定。人民生命安全至上,是本条款最大的法律价值。

  (三)强化非食用性利用野生动物检疫

  现阶段,人类对野生动物携带的高致病性病原体、宿主、传播路径认识甚少,疫苗和有效药物研究开发滞后,病原体不断变异又增加了防控的不确定性和难度,公共卫生体系薄弱环节多,应对突发事件多为“被动式”应对。1988年,上海市因人食用毛蚶发生甲肝疫情,历时5个月,共30万人染病,最高日确诊感染超过万人。2003年发生的SARS疫情,涉及24个省、自治区、直辖市的266个县(市、区),累计报告临床诊断病例5327例,死亡349例。2004年我国10多个省发生高致病性禽流感(H5N1)疫情,对养殖业和农民收入造成重大影响。2013年出现人感染H7N9禽流感病例。2009年至2010年,甲型流感(H1N1)疫情在北美地区爆发,后传至包括我国在内的其他多个国家,共死亡20万人。2012年至2017年12月,中东呼吸综合症(MERS-CoV)在27个国家爆发,发现2127例,死亡757例。2014年西非爆发埃博拉出血热疫情,造成经济损失326亿美元。2016年拉丁美洲和加勒比海国家流行寨卡疫情,18个国家报告感染病例,疫情最严重的巴西感染者150万人。上述公共卫生突发事件,疫情的病原体均与动物有关。在这种情况下,立法禁止非法野生动物交易,禁止食用陆生野生动物和水生保护动物,规范非食用性利用并强化检疫,防止其危及公共卫生安全,十分必要。

  2020年2月24日,全国人大常委会作出《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。动物防疫法对此作出衔接性规定:一是因科研、药用、展示等特殊情形需要非食用性利用的野生动物,应当按照国家有关规定报动物卫生监督机构检疫,检疫合格的,方可利用;二是国务院农业农村主管部门会同野生动物保护主管部门制定野生动物检疫办法;三是在重大动物疫情报告期间,必要时,所在地县级以上地方人民政府可以作出封锁决定并采取扑杀、销毁等措施;四是县级以上人民政府应当完善野生动物疫源疫病监测体系和工作机制,根据需要合理布局监测站点,野生动物保护、农业农村主管部门按照职责分工做好野生动物疫源疫病监测等工作,并定期互通情况,紧急情况及时通报;五是野生动物保护主管部门发现野生动物染疫或者疑似染疫的,应当及时处置并向农业农村主管部门通报;六是野外环境发现的死亡野生动物,由所在地野生动物保护主管部门收集、处理。上述规定中,第一条是与全国人大常委会决定的衔接性规定,第二、三、四、五、六条是对全国人大常委会决定的延伸,细化了决定内容,完善了国务院农业农村主管部门与野生动物保护主管部门的工作对接机制,明确了各自的职责。

  目前,农业农村部已发布生猪、家禽、反刍动物、马属动物、犬、猫、兔、蜜蜂等10 种陆生动物的检疫规程,对野猪、野禽、野生牛羊等反刍动物、野生马属动物、野生犬科动物和野生猫科动物,对应参照上述规程检疫,还有相当数量的野生动物没有检疫规程,需要对照法律精神抓紧制定。

  (四)强化“三方”责任

  动物疫病防控是系统工程,需要生产经营者、地方各级政府、兽医主管部门的密切配合、有效衔接、落实责任。我国动物防疫面对千家万户,长期以来,动物防疫主要由政府兽医机构承担,强制性免疫费用由各级财政负担,动物卫生监管机构忙于应对防疫具体工作,监督管理职责本末倒置,主体错位。随着畜牧养殖业的转型升级和规模化养殖发展,动物生产经营主体具备了承担防疫主体责任的能力,政府主管部门职能需回归本位。修订后的动物防疫法立足于构建责任明确、各负其责、各尽其能的防疫责任体系,压实了生产经营者的主体责任、行业部门的监管责任和地方政府的属地管理责任,让责任回归本位。

  压实生产经营者的主体责任。一是明确饲养动物的单位和个人的强制免疫责任。要求其按照强制免疫计划和技术规范,对动物实施免疫接种,并按照国家有关规定建立免疫档案、加施畜禽标识,保证可追溯。二是明确生产经营者的动物防疫责任。从事动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的单位和个人依法承担动物防疫相关主体责任,按照不同环节,对应承担免疫、消毒、检测、隔离、净化、消灭以及无害化处理等具体责任,“谁的孩子谁抱”。这里所说的各环节责任,均为主体责任。在民事法律制度中,“公民”一般对应“义务”,在行政法律制度中,各相关主体对应相关主体责任合乎法理,我国其他法律制度中已有类似表述。

  压实行业部门责任。按照农业综合执法改革要求,分清农业农村主管部门与动物疫病防控机构及动物卫生监督机构的职责:一是明确农业农村主管部门的监管职责。县级以上地方人民政府农业农村主管部门依照本法规定,对动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等活动中的动物防疫实施监督管理。二是将行政处罚和行政强制等职能划转给农业综合执法机构承担。但是,动物卫生监督机构原承担的动物及动物产品的检疫工作仍然保留,日常的管理和服务工作仍不能放松,防止出现管理真空。三是结合动物防疫方针调整,明确由动物疫病预防控制机构承担动物疫病净化、消灭的技术支持工作,包括技术指导、培训,对动物疫病净化效果进行监测、评估等。四是明确相关部门责任。科技、海关等部门依法开展动物疫病监测预警,野生动物保护主管部门依法对野生动物疫源疫病监测;海关、野生动物保护主管部门向农业农村主管部门通报动物染疫或疑似染疫相关信息的职责,在野外环境发现的死亡野生动物,由所在地野生动物保护主管部门收集、处理。

  压实地方政府属地责任。修订后的动物防疫法,明确了地方人民政府在疫情处置、无规定动物疫病区建设、动物疫病净化消灭的组织实施、无害化处理场所规划建设和运营、动物防疫体系队伍建设、工作条件和物资保障等方面的属地责任。特别是重大疫情处置,涉及人、财、物等资源配置、疫区封锁等问题时,必须由地方政府出面。

  (五)强化动物防疫制度体系

  1、动物疫病风险评估制度

  动物疫病风险评估是提高动物防疫科学性的重要措施,定期或不定期对动物疫病发生的风险评估预测,根据评估结果及时调整动物疫病防控政策,可以确保动物防疫工作的科学性和有效性。修订后的动物防疫法,明确国家建立动物疫病风险评估制度。为了提高风险评估的科学性和可操作性,明确将国务院卫生健康等有关部门列入参与部门。

  2、动物疫病强制免疫制度

  强制免疫是动物疫病防控的重要手段。多年来,国家先后将口蹄疫、高致病性禽流感、高致病性猪蓝耳病、猪瘟、小反刍兽疫纳入强制免疫范围,为预防重大动物疫病发挥了重要作用。动物防疫方针调整后,需要将强制免疫、动物疫病净化消灭、动物疫病区域化管理综合配套实施。修订后的动物防疫法,完善了强制免疫制度,明确国务院农业农村主管部门确定强制免疫的动物疫病病种和区域,授权省级人民政府农业农村主管部门对强制免疫的动物疫病病种和区域动态管理,并与重点动物疫病净化消灭、动物疫病区域化管理作好衔接。为了保证强制免疫的实施效果,明确由农业农村主管部门对强制免疫履行情况进行评估和监督检查,乡级政府、街道及村委会、居委会协助做好相关工作。针对社会公众广泛关注的动物疫苗质量问题,明确用于预防接种的疫苗应当符合国家质量标准。

  3、动物及其产品调运监管制度

  我国70%的重大动物疫病源于活体动物调运,最大限度减少动物远距离调运并加强卫生监管,是控制动物疫病传播的重要措施。

  国家实施动物疫病分区防控制度,建立基于分区防控的动物、动物产品调运监管。根据防控需要,可以禁止或者限制特定动物、动物产品跨区域调运。引导推进活畜禽集中屠宰、冷链运输、冰鲜上市,最大限度减少活畜禽跨省长距离调运。对动物运输实行备案管理,明确从事动物运输的单位、个人以及车辆,应当向所在地县级人民政府农业农村主管部门备案,妥善保存行程路线和托运人提供的动物名称、检疫证明编号、数量等信息。通过道路跨省运输动物的,应当经省级人民政府设立的指定通道进入省境或者路过省境。为了防止发生疫情时,动物、动物产品调运造成疫病扩散,修订后的动物防疫法规定,发生重大动物疫情时,国务院农业农村主管部门负责划定动物疫病风险区,禁止或者限制特定动物、动物产品由高风险区向低风险区调运。

  我国陆地边境线长,口岸通道多,跨境放牧、边民互市贸易活跃,境外动物疫病输入风险大。小反刍兽疫、非洲猪瘟都是由境外传入。修订后的动物防疫法规定,国务院农业农村主管部门和海关总署等部门应当建立防止境外动物疫病输入的协作机制。海关发现进出境动物和动物产品染疫或者疑似染疫的,应当及时处置并向农业农村主管部门通报。陆路边境省、自治区人民政府根据动物疫病防控需要,合理设置动物疫病监测站点,健全监测工作机制,防范境外动物疫病输入。

  4、病死动物和病害动物产品无害化处理制度

  病死动物和病害动物产品无害化处理是指利用物理、化学等手段,处理病死动物尸体和相关动物制品,消灭其所携带的各种致病原,有效减少致病原传播蔓延,防止污染生态环境,防止相关产品流入市场,确保食品安全。随着我国畜禽养殖规模扩大和数量增加,在饲养、屠宰、加工、运输、交易等环节出现的病死动物和病害动物产品数量增多,如何处理这些病死动物和病害动物产品,已经成为保障畜禽养殖健康可持续发展、维护公共卫生安全的重要问题。

  修订前的动物防疫法,对病死动物、病害动物产品无害化处理的责任主体、工作机制、保障措施缺失,修订后增加专章予以规范:一是将病死动物和病害动物产品无害化处理纳入动物防疫工作范围。二是明确生产经营者承担无害化处理的主体责任。从事动物饲养、屠宰、经营、隔离以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的单位和个人,应当按照规定做好病死动物、病害动物产品的无害化处理,或者委托动物和动物产品无害化处理场所进行处理。从事动物、动物产品运输的单位和个人,应当配合做好病死动物和病害动物产品的无害化处理。任何单位和个人不得买卖、加工、随意弃置病死动物和病害动物产品。三是规范无害化处理场所的规划、建设及运营。省、自治区、直辖市人民政府制定动物和动物产品集中无害化处理场所建设规划,建立政府主导、市场运作的无害化处理机制。四是建立无害化处理补助制度。各级财政对病死动物无害化处理提供补助,补助标准和补助办法由县级以上人民政府财政部门会同农业农村、野生动物保护等有关部门制定。五是明确县、乡两级政府组织协调对水域和公共场所无主病死动物的收集、处理和溯源责任,明确野生动物保护主管部门对野外环境发现的野生动物搜集、处理的职责。

  5、兽医管理制度

  官方兽医、执业兽医和乡村兽医是动物防疫的主体。2007年第一次修订动物防疫法,建立了官方兽医和执业兽医制度,明确了职责。为满足农村地区兽医服务和防疫工作需要,保留了乡村兽医服务人员可以在乡村从事动物诊疗服务活动的规定。近年来,官方兽医、执业兽医和乡村兽医的职能越来越明晰,修订后的动物防疫法,将官方兽医、执业兽医和乡村兽医管理合并为“兽医管理”专章规范。

  官方兽医是经兽医主管部门任命的兽医技术官员,主要承担动物饲养、运输、市场流通、屠宰加工、出入境检疫等全过程的动物卫生监管职责,负责动物及动物产品检疫并出具检疫证书,对兽药使用行为实施监督,行使政府职能。修订后的动物防疫法,明确国家实行官方兽医任命制度,官方兽医依法履行动物、动物产品检疫职责;删除了官方兽医应当取得资格证书的要求,增加了官方兽医培训、考核等内容;将官方兽医确认权限下放到省级农业农村主管部门,由所在地县级以上农业农村主管部门任命,减少管理层级;将海关从事进出境动物检疫、出具检疫证书的人员纳入官方兽医范围,具备规定条件的,由海关总署任命,与国际接轨。

  从国际上看,官方兽医(Official Veterinarian)制度是普遍实行的兽医管理制度。世界动物卫生组织规定,官方兽医是由国家兽医行政管理部门授权的兽医,行使动物及动物产品的公共卫生监督并授权签发卫生证书。国际上的官方兽医管理制度分为三类:第一类是欧盟国家,实行全国垂直管理制度。第二类是美国和加拿大,实行联邦与州共管的管理制度。如美国联邦动植物卫生检疫局,设立最高兽医行政长官、若干高级兽医官和助理兽医官,分别负责全国动物卫生监督、动物及动物产品的进出口监督和紧急疫情扑灭。此外,在全国分别设立了三个区域性兽医局,分别管理联邦地方兽医局。各州设立州兽医局,与联邦兽医局签订协议,共同负责本州的动物卫生监督工作。第三类是大洋洲国家,实行动物及动物产品的进出口卫生监督国家垂直管理,动物防疫州垂直管理。

  执业兽医主要从事诊疗和动物保健等活动,接受官方兽医业务指导,协助官方兽医开展检疫工作。规模化养殖场配备执业兽医,承担养殖场产地检疫和规范使用兽药等技术性工作。修订后的动物防疫法,明确从事动物疾病诊疗等活动的人员,应当取得执业兽医资格,将执业兽医注册改为向所在地县级人民政府农业农村主管部门备案;对执业兽医的诊疗行为、开具处方、接受继续教育等作出了规范;调整完善执业兽医资格考试制度,不再将取得兽医相关专业大学专科以上学历作为申请参加执业兽医资格考试的条件,解决了兽医专业学生在校期间不能参加考试的问题;拓展了取得执业兽医资格的人员范围,允许通过执业兽医资格考试、符合条件的乡村兽医获得执业兽医资格,打通乡村兽医向执业兽医过渡的通道,以调动乡村兽医工作积极性。

  乡村兽医是未取得执业兽医资格,主要在乡村从事动物诊疗服务兽医人员,是服务中小规模养殖场户的重要力量,已纳入《国家职业资格目录》。修订后的动物防疫法将“乡村兽医服务人员”修改为“乡村兽医”,在法律层面明确其法律地位。

  将来条件比较成熟时,再推动制定兽医法。

  (六)强化基层动物防疫体系能力建设,完善保障措施

  近年来,基层畜牧兽医体系力量弱化问题突出:一是畜牧兽医机构设置不健全。二是兽医专业人员缺乏。全国30%的省级兽医行政管理部门中专业人员不足5人,30%的市县不足2人,乡镇畜牧兽医站平均不足1.5人。部分地方乡镇畜牧兽医站技术人员被抽调至其他岗位,“在编不在岗”“跨岗兼职”现象普遍。县乡两级畜牧兽医技术人员常年工作在一线,待遇低、任务重、压力大、晋升空间小,“招人难、留人更难”,专业技术骨干流失严重,老化现象严重。三是动物防疫工作经费保障不足。各级财政对动物防疫工作投入的经费与实际需求相比缺口较大,一些本应由政府主导的公益性职责推向市场后,尚未形成有效对接主体。

  修订后的动物防疫法规定的保障措施,包括财政预算工伤保险、技术创新、机构队伍建设和工作条件保障五个方面:一是拓展了县级以上人民政府财政对动物防疫工作的保障范围,将动物疫病监测、净化、消灭和病死动物的无害化处理,及监督管理经费纳入政府预算。明确对在动物疫病净化、消灭过程中强制扑杀的动物、销毁的动物产品和相关物品,给予补偿。二是要求县级以上人民政府采取有效措施稳定基层机构队伍,为动物卫生监督机构配备与动物、动物产品检疫工作相适应的官方兽医,配齐基层动物疫病检疫、检测设施设备,保障检疫工作条件。推动县级农业农村主管部门向乡、镇或者特定区域派驻兽医机构或者工作人员,“县管乡用”。三是引导社会力量参与动物疫病防治工作,鼓励养殖企业、兽药及饲料生产企业组建动物防疫服务团队,提供防疫服务,支持单位和个人参与动物防疫的宣传教育、疫情报告、志愿服务和捐赠等活动。四是保障动物防疫人员权益,明确有关单位应当依法为动物防疫人员缴纳工伤保险费,为因参与动物防疫工作致残、致病、死亡人员的补助或者抚恤留出制度接口,增加动物防疫人员享受畜牧兽医医疗卫生津贴等相关待遇的规定。地方人民政府组织村级防疫员参加动物疫病防治工作的,应当保障合理劳务报酬。五是增加国家对动物防疫领域新技术、新设备、新产品等科学技术研究开发的支持,以满足动物疫病防控工作的技术需求。

  (七)强化法律责任制度

  提高对违法违规行为的处罚标准,修订后的动物防疫法补充完善了相关违法行为罚则,加大惩处和责任追究力度,提高违法成本,增强法律的权威性和威慑力。主要包括:

  一是细化农业农村主管部门、动物卫生监督机构、动物疫病预防控制机构及工作人员在动物防疫工作中不依法履行职责应承担的法律责任。增加了县级以上人民政府农业农村主管部门及其工作人员从事与动物防疫有关的经营性活动的,动物卫生监督机构及其工作人员违法收取费用的,动物疫病预防控制机构及其工作人员接到染疫或者疑似染疫报告后,未及时按照国家规定采取措施、上报的等违法行为的处罚。

  二是明确各类生产经营主体的责任,增加了对18项违法行为的处罚措施。主要包括:对饲养的动物不按照动物疫病强制免疫计划或者免疫技术规范实施免疫接种的;未按规定对饲养的犬只进行狂犬病免疫接种的;实施免疫接种的动物未达到规定免疫质量要求的;动物、动物产品的运载工具、垫料、包装物、容器等不符合规定的动物防疫要求的;患有人畜共患传染病的人员直接从事动物疫病监测、检测、检验检疫,动物诊疗以及易感染动物的饲养、屠宰、经营、隔离、运输等活动的;经营动物、动物产品的集贸市场不具备国务院农业农村主管部门规定的防疫条件的;跨省、自治区、直辖市引进种用、乳用动物到达输入地后未按规定进行隔离观察的;未经备案从事动物经营、运输的;未按规定保存行程路线和托运人提供的动物名称、检疫证明编号、数量等信息的;未按规定处理或者随意弃置病死动物和病害动物产品的;饲养种用、乳用动物的单位和个人未按照要求定期开展动物疫病检测的;将禁止或者限制调运的动物、动物产品由动物疫病高风险区调入低风险区或者使用未备案车辆承运动物的;未经指定通道跨省运输动物和动物产品的;持有、使用伪造或者变造的检疫证明、检疫标志或者畜禽标识的;动物诊疗机构未按照规定实施卫生安全防护、消毒、隔离和处置诊疗废弃物的;生产经营兽医器械产品质量不符合要求的;发现动物染疫、疑似染疫未报告或者未采取隔离等控制措施的;拒绝或者阻碍官方兽医依法履行职责的。

  三是兼顾法律的威慑性和可执行性,加大了对13项违法行为的处罚力度。主要包括:不按照规定处置染疫动物及其排泄物,染疫动物产品,运载工具中的动物排泄物以及垫料、包装物、容器等污染物以及其他经检疫不合格的动物、动物产品的;违反本法第二十九条规定,屠宰、经营、运输动物或者生产、经营、加工、贮藏、运输动物产品的;兴办动物饲养场和隔离场所、动物屠宰加工场所以及动物和动物产品无害化处理场所,未取得动物防疫条件合格证的;未经检疫合格,向无规定动物疫病区输入动物、动物产品的;屠宰、经营、运输的动物未附有检疫证明,经营和运输的动物产品未附有检疫证明、检疫标志的;用于科研、展示、演出和比赛等非食用性利用的动物未附有检疫证明的;转让、伪造或者变造检疫证明、检疫标志或者畜禽标识的;不遵守县级以上人民政府及其农业农村主管部门依法作出的有关控制动物疫病规定的;藏匿、转移、盗掘已被依法隔离、封存、处理的动物和动物产品的;违法发布动物疫情的;未经执业兽医备案从事经营性动物诊疗活动的;不如实提供与动物防疫有关资料的;拒绝或者阻碍农业农村主管部门进行监督检查的;拒绝或者阻碍动物疫病预防控制机构进行动物疫病监测、检测、评估的。

  四是增加了从业禁止的内容。因违反本法第二十九条规定,给予行政处罚的违法行为人及其法定代表人(负责人)、直接负责的主管人员和其他直接责任人员,自处罚决定作出之日起五年内不得从事屠宰、经营、运输动物或者生产、经营、加工、贮藏、运输动物产品等相关活动;构成犯罪的,终身不得从事屠宰、经营、运输动物或者生产、经营、加工、贮藏、运输动物产品等相关活动。

  五是增加构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚,造成环境污染的,依照环境保护有关法律法规进行处罚的内容,以与相关法律作好衔接

  在动物防疫法修订后,需要适时修改重大动物疫情应急条例、兽药管理条例、饲料和饲料添加剂管理条例、生猪屠宰管理条例、动物防疫条件审查办法、动物检疫管理办法等配套法规、规章,完善动物防疫制度体系。

  这次修订,对兽药使用管理的规定较为原则,相关部门要完善兽药使用标准体系,加强对兽药质量和残留超标的风险监测。加大对养殖主体执行兽用处方药、休药期和用药记录等相关规定的监管力度。鼓励养殖主体使用中兽药、微生物制剂等低残留兽药产品,鼓励和支持养殖主体开展兽用抗生素减量使用行动。加大对各类养殖主体不按规定要求防疫、乱用滥用兽药、在饲料中违规添加兽药违法违规行为的查处力度。

  有理由相信,好的法律加上不折不扣的施行,我国动物防疫水平一定会跨上一个新台阶,对人畜共患传染病防控,也期望能取得最大化积极效果。

  (作者为动物防疫法修改领导小组组长)

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责任编辑:张璟
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